Hvor stor en procentdel af de offentlige udgifter forventes at stige

Forventede stigninger i de offentlige udgifter på det europæiske kontinent vil kræve stringent politisk prioritering

Fremtiden tegner sig med betydelige offentlige udgifter for Europa. Den grønne omstilling, forhøjede forsvarsbudgetter, en stigende ældre befolkning og genopbygningen af Ukraine vil samlet set medføre yderligere årlige offentlige investeringer for EU-landene på mellem 275 og 375 milliarder euro (baseret på 2021-priser) frem mod 2030. Dette fremgår af analyser fra Tænketanken EUROPA. Disse estimerede merinvesteringer svarer til en andel på mellem 1,9 og 2,6 procent af EU's samlede bruttonationalprodukt (BNP).

Herudover kommer udgifterne forbundet med at styrke EU's strategiske uafhængighed, hvilket indebærer en reduktion af afhængigheden af nationer som Kina. For at EU skal opnå større selvstændighed, vil det ubetinget kræve øgede offentlige investeringer.

Disse omfattende udgifter belaster ikke kun de fremtidige statsfinanser, men øger også behovet for fælles EU-ressourcer og en revurdering af de økonomiske retningslinjer. Dette placerer Danmark i en vanskelig position, idet landet traditionelt foretrækker en stram finanspolitisk styring og modsætter sig fælles EU-gæld. Samtidig har Danmark dog en betydelig (økonomisk og sikkerhedspolitisk) interesse i, at andre nationer øger deres investeringer inden for forsvar og klima.

Det er sandt, at der allerede er allokeret EU-midler til eksempelvis grøn omstilling via EU's genopretningsfond, men disse midler er utilstrækkelige til at dække de samlede omkostninger. Desuden er der fortsat uudnyttede midler i genopretningsfonden, som har vist sig at være vanskelige at anvise. Derfor har man søgt at anvende pengene til de oprindeligt tilsigtede formål, til RePowerEU-investeringer, og senest til investeringer i cleantech som et svar på den amerikanske Inflation Reduction Act. Dermed er der foretaget tre forsøg på at udnytte de uudnyttede lånemidler i fonden på europæisk plan. Det er derfor tvivlsomt, hvor stor en del af disse midler der i sidste ende bliver sat i anvendelse.

Det skal også bemærkes, at medlemslandene vil afsætte midler i deres nationale budgetter fremadrettet, men det er ikke garanteret, at der vil blive afsat tilstrækkelige midler. Vores analyser har ikke inkluderet fremtidige allokeringer fra de nationale budgetter.

Udgifterne til klima, forsvar, demografi og Ukraine er i vid udstrækning bundne opgaver. Dette brief undersøger de mange udgifter og analyserer deres fordeling mellem EU's medlemslande.

EU står over for markante stigninger i udgifterne

Den grønne omstilling forventes at nødvendiggøre yderligere investeringer på mellem 0,4 og 0,6 procent af EU's BNP. Forsvarsudgifterne vil derimod kræve et bidrag på mellem 0,7 og 1,2 procent. Hertil kommer genopbygningen af Ukraine, som estimeres til at koste mellem 0,15 og 0,2 procent af BNP. Ydermere indikerer en prognose fra OECD, at en stigning i den demografiske belastning vil øge de offentlige udgifter med 0,6 procent af BNP i 2030. Samlet set betyder dette, at der i 2030 vil foreligge ekstra udgifter, der svarer til mellem 1,9 og 2,6 procent af BNP.

Det er dog væsentligt at fremhæve, at der delvist er tale om nye offentlige investeringer, hvilket potentielt kan medføre en øget investeringsintensitet i EU's samlede udgifter. Følgelig kan den overordnede finanspolitiske multiplikator stige, og investeringerne kan i et vist omfang blive selvfinansierende. Desuden vil investeringerne medføre andre positive sideeffekter; for eksempel kan investeringer i den grønne omstilling føre til lavere sundhedsudgifter og dermed øge arbejdsudbuddet.

Når udgifterne fordeles mellem medlemslandene, observeres en betydelig variation i det forventede finanspolitiske pres, som illustreret i figur 1. Denne figur viser, at et land som Grækenland ikke står over for en merudgift, delvist grundet landets nuværende høje forsvarsudgifter. Til sammenligning forventes Slovakiet en merudgift på 3,6 procent af BNP. For Danmarks vedkommende udgør dette ca. 2,6 procent.

Landene står over for forskellige udgiftsbyrder af adskillige årsager. For eksempel forventes Danmark at have højere forsvarsudgifter end Frankrig, da Frankrig allerede anvender en større andel af sit BNP på forsvaret end Danmark.

Lande med udfordrede finanser står over for betydelige økonomiske byrder

Der er en mærkbar forskel på de forventede stigninger i udgifterne for de forskellige medlemslande, da de 27 lande naturligvis opererer ud fra forskellige udgangspunkter. I vores mest omkostningstunge scenarie forventes de stigende udgifter i gennemsnit at ligge på 2,6 procent af BNP, mens det billigste scenarie resulterer i en relativt mindre regning på 1,9 procent af BNP. Forskellen mellem disse to scenarier afhænger af omkostningerne forbundet med krigen i Ukraine, omfanget af den forventede stigning i forsvarsudgifterne, samt hvor mange midler der inden for EU's eksisterende budget kan allokeres til den grønne omstilling. I figur 2 præsenteres de to scenarier for hvert enkelt medlemsland.

Danmark besidder særdeles robuste finanser, hvor en del af de fremtidige indtægter er reserveret til eksempelvis forhøjede forsvarsudgifter og grønne initiativer. Dog er det ikke alle EU-lande, der nyder godt af et lige så solidt udgangspunkt som Danmark. Historisk set har det været en udfordring for mange EU-lande at generere overskud på statsfinanserne, selv under perioder med økonomisk fremgang. Figuren herunder illustrerer det gennemsnitlige over- eller underskud på de offentlige finanser i perioden 2015-2019, udtrykt i procent af BNP (en periode kendetegnet ved økonomisk vækst). Figuren viser, at et land som Danmark i gennemsnit har opnået et overskud på 1,1 procent, mens et land som Frankrig i gennemsnit har registreret et underskud på 3,1 procent, jf. figur 3.

Hvis vi tager gennemsnittet af det dyre og det billige scenarie og kombinerer det med gennemsnittet af de offentlige overskud og underskud, kan vi se, at flere store lande med historiske underskud også står over for betydelige merudgifter, jf. figur 4.

Tyskland står over for en merudgift på 2,2 procent af BNP og har historisk haft et finanspolitisk overskud på 1,4 procent af BNP. Spanien derimod står over for en merudgift på 2,4 procent af BNP og har historisk haft et underskud på statsfinanserne på -3,7 procent af BNP.

Med andre ord: Mange nationer, grundet eksisterende offentlige underskud, svage statsfinanser og en høj statsgæld, vil ikke have mulighed for at optage yderligere gæld for at finansiere de kommende udgifter, jf. figur 5.

Øgede udgifter intensiverer presset for nye finanspolitiske regulativer og fælles EU-gæld

De substantialle udgifter lægger pres på de fremtidige statsfinanser og forstærker behovet for fælles EU-initiativer samt en genovervejelse af de økonomiske spilleregler, ofte refereret til som Stabilitets- og Vækstpagten.

Det nuværende regelsæt er genstand for betydelig kritik, og reglen om en reduktion af statsgælden med 1/20, hvis den overstiger 60 procent, ville for eksempel for Italien indebære en årlig reduktion af statsgælden på omkring 5 procent af BNP for at overholde reglerne i deres nuværende form. Dette ville naturligvis placere Italien i en vanskelig position, og italienerne er derfor blandt de stærkeste fortalere for en revision af Stabilitets- og Vækstpagten.

Heldigvis er der lagt op til en reform af de finanspolitiske retningslinjer, der sigter mod et mere fleksibelt regelsæt, som tager højde for den enkelte medlemsstats unikke situation og behov for strukturelle tilpasninger. Denne reform vil afhjælpe problemet, men det er fortsat uvist, hvorvidt den vil være tilstrækkelig.

Derudover må vi forvente, at ønsket om fælles gæld igen vil blive bragt på banen; dette er allerede blevet præsenteret ved flere lejligheder, herunder i EU-kommissionspræsident Ursula von der Leyens 'State of the Union-tale' i 2022.

For de lande, der ikke kan øge statsgælden og som historisk har haft underskud, må vi forvente, at de fremtidige udgifter vil intensivere disse diskussioner. Dette skaber en udfordring for Danmark, da vi traditionelt støtter en restriktiv finanspolitisk styring og er imod fælles gæld. Samtidig har vi dog både økonomiske og sikkerhedspolitiske interesser i, at andre lande øger deres investeringer i forsvaret og på klimaområdet.

Den grønne omstilling kræver fremskridt og finansiering

EU-Kommissionen estimerer et behov for 360 milliarder euro i årlige merinvesteringer for at opfylde målene i klimapakken Fit For 55. Nyere, ikke-offentliggjorte beregninger fra EU-kommissionen øger dog dette estimat til hele 477 milliarder euro årligt frem mod 2030.

Denne beregning afspejler ikke kun den iboende usikkerhed forbundet med fremskrivninger; den kan ligeledes indikere underinvesteringer i 2021 og 2022, hvilket medfører en stigning i de nødvendige fremtidige udgifter. Dette betyder tillige, at hvert år med underinvestering yderligere vil fordyre den samlede regning i 2030.

Derudover forventes den energipolitiske plan RePowerEU at kræve yderligere investeringer på 300 milliarder euro frem mod 2030. Dette resulterer i et samlet investeringsbehov på over 4.100 milliarder euro til EU's grønne omstilling frem mod 2030.

En betydelig del af dette skal finansieres af private midler, men de vil ikke være tilstrækkelige alene. Det Internationale Energiagentur (IEA) vurderer, at det offentlige skal dække 30 procent af den samlede udgift. Som konsekvens heraf kan EU's statskasser stå over for en samlet merudgift på næsten 1.235 milliarder euro frem mod 2030, svarende til lidt over 150 milliarder euro årligt. Dog kan det potentielt ende med, at flere private midler bliver involveret, hvis CO2-kvotepriserne stiger yderligere og derved øger incitamentet til private investeringer.

Allerede nu er der afsat betydelige EU-midler til investeringer via budgettet for 2021-2027 samt genopretningsfonden. Samlet set udgør EU-budgettet 1.210 milliarder euro i perioden 2021-2027, mens genopretningsfonden udgør 807 milliarder euro. Af de samlede 2.018 milliarder euro er 30 procent øremærket til den grønne omstilling, hvilket udgør 605 milliarder euro i allerede afsatte offentlige midler. I betragtning af kravet i genopretningsfonden om, at 37 procent af de tildelte midler skal anvendes til grøn omstilling, opnås et bidrag på 299 milliarder euro fra genopretningsfonden og 306 milliarder euro fra EU's budget. Hvis vi antager en tilsvarende fordeling i EU's budget for 2028-2035, vil dette kunne bidrage med cirka yderligere 130 milliarder euro i perioden 2028 til 2030. Hertil kommer de afsatte midler i de nationale budgetter, som vi dog ikke har inkluderet.

Alt i alt er der potentielt et bidrag på 737 milliarder euro fra EU. Dette er dog kun et potentielt bidrag, da genopretningsfonden fortsat har en betydelig mængde uudnyttede lånemidler. Samlet set udgør de uudnyttede lånemidler 52 procent af den samlede genopretningsfond. Hvis dette påvirker den grønne andel på samme måde, er bidraget fra genopretningsfonden potentielt 155 milliarder euro lavere end ved fuld udnyttelse. Derfor findes der to scenarier for EU-landenes samlede klimaudgifter fremover - disse er præsenteret i tabel 1.

Når man tager højde for de allerede afsatte EU-midler, står man tilbage med en regning på mellem 500 og 640 milliarder euro frem mod 2030, som skal dækkes af de nationale budgetter - hvoraf det kan håbes, at en del af de nødvendige midler allerede er blevet afsat. Omregnet til en årlig merudgift vil det indebære en årlig investering på mellem 0,4-0,6 procent af BNP i grønne teknologier - og dette vil medføre et betydeligt pres på statskasserne. Dette virker omfangsrigt, men stemmer overens med investeringsbehovet, som andre har beregnet.

For at kunne fordele de samlede omkostninger mellem medlemslandene anvender vi medlemslandenes samlede energiforbrug (gross energy consumption, målt som gennemsnit af 2018-2021), da dette fungerer som en proxy for investeringsbehovet i forbindelse med klimaet. Dette skyldes to primære årsager: For det første er energiforbrug et centralt omdrejningspunkt for RePowerEU; for det andet står energiproduktion for næsten 80 procent af den samlede CO2-udledning. Resultaterne er præsenteret i figur 6.

Som det fremgår af figur 6, placerer Danmark sig med et årligt investeringsbehov på 0,3 procent af BNP blandt de lande med et relativt lavt offentligt investeringsbehov. Til sammenligning vil Bulgarien skulle øge sine investeringer med næsten 1,5 procent årligt - Bulgariens lave BNP betyder ligeledes, at landet potentielt kan drage større fordel af genopretningsfondens midler.

NATO's målsætning på to procent fører til markante stigninger i forsvarsudgifterne

Krigen i Ukraine har tydeliggjort behovet for, at EU øger sine investeringer i forsvaret. Derfor analyserer vi, hvad det vil koste medlemslandene at opnå NATO's 2-procentsmål samt et hypotetisk mål på 2,5 procent, dersom NATO's målsætning skulle blive yderligere forhøjet, for eksempel på NATO-topmødet i Vilnius til juli - en mulighed, der ikke er usandsynlig.

På nuværende tidspunkt investerer EU-landene i gennemsnit 1,3 procent af BNP i deres forsvar, hvilket betyder, at der vil kræves en yderligere investering på 0,7 procent af BNP for at nå de 2 procent. Dette svarer samlet set til lidt over 100 milliarder euro. Vi har her valgt at anvende Eurostats data for forsvarsudgifter; selvom disse ikke er direkte sammenlignelige med NATO's målsætning, tjener de som en passende tilnærmelse.

Ser vi på den individuelle stigning i forsvarsudgifterne for landene, viser figur 7, at de mest markante stigninger forventes i lande som Irland og Portugal. Til sammenligning behøver et land som Grækenland, der i 2021 brugte 2,8 procent af sit BNP på forsvar, formelt set ikke yderligere midler på dette område, jf. figur 7.

En ambition om at øge forsvarsudgifterne behøver dog ikke nødvendigvis at blive realiseret eller gælde for alle lande. Irland har for eksempel traditionelt haft meget lave militære udgifter, da landet prioriterer neutralitet højt. Det er derfor usikkert, om landet vil følge det politiske ønske om at forhøje forsvarsbudgettet.

Genopbygningen af Ukraine vil medføre betydelige omkostninger

Uanset hvordan konflikten i Ukraine udvikler sig, er én ting sikker: Før eller siden skal Ukraine genopbygges - og dette vil blive dyrt. Genopbygningen vil ikke blot omfatte reparation af skoler, hospitaler, veje, broer og hundredvis af boligblokke, der er blevet ødelagt af russiske missiler; det vil også kræve massive investeringer i moderniseringen af Ukraine, herunder i digital og grøn infrastruktur, for at sikre landets fremtidige samfund - i visse kredse taler man endda om en 'Marshall-plan' for Ukraine i den umiddelbare efterkrigstid.

Der er stærke indikationer på, at omkostningerne ved genopbygningen af Ukraine primært vil påhvile europæerne. Den præcise størrelse af denne regning er dog meget usikker. Ifølge en vurdering fra Verdensbanken i september 2022 vil genopbygningen af Ukraine beløbe sig til 349 milliarder dollars. Verdensbanken forventer dog at offentliggøre et nyt, revideret estimat i marts.

Ukraines eget estimat, præsenteret i en 'National Recovery Plan' i juli 2022, lyder på 750 milliarder dollars frem mod 2032, men dette inkluderer også moderniseringsinvesteringer.

Andre aktører, herunder Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling, har i medierne antydet, at genopbygningen kan ende med at koste over 1.000 milliarder dollars - afhængigt af krigens forløb.

Det er svært at vurdere, hvor stor en del af denne regning der i sidste ende vil udgøre en offentlig udgift, men for at facilitere private investeringer vil offentlige midler være nødvendige. Flere har foreslået, at de sanktionerede russiske midler kan anvendes til at finansiere genopbygningen, men dette er ikke nødvendigvis muligt, hvorfor vi ikke har inkluderet et potentiale herfra. I stedet antager vi, at det offentlige, ligesom i forbindelse med den grønne omstilling, skal dække en tredjedel af den samlede udgift.

Vi antager derfor, at den samlede genopbygning af Ukraine vil koste mellem 750 og 1.000 milliarder euro, hvoraf statskasserne skal bidrage med 250-333 milliarder euro. Hvis denne regning fordeles over en 10-årig periode, vil det svare til 0,15 og 0,2 procent af EU's BNP. Da landene forventes at dele regningen proportionalt, vil udgiften være den samme for alle EU-lande.

Øgede demografiske udgifter frem mod 2030

Europæerne bliver ældre, hvilket lægger beslag på offentlige ressourcer, især til pensioner i lande med lav privat opsparing. Andelen af borgere over 65 år forventes at stige med tre procentpoint frem mod 2030, jf. figur 8, hvilket svarer til næsten 16,5 millioner personer.

Selvom tilstrømning af arbejdskraft udefra kan afbøde en del af dette, kan der ikke undgås en merudgift for medlemslandene.

Vi anvender data for øgede demografiske udgifter i 2060 fra OECD, som er præsenteret i figur 9. Her har vi antaget en lineær udvikling i udgifterne frem mod 2030. OECD's estimater omfatter både øgede pensionsudgifter og sundhedsrelaterede udgifter. For de lande, hvor OECD ikke har data (Bulgarien, Kroatien, Malta, Cypern og Rumænien), har vi anvendt et simpelt gennemsnit af de resterende medlemslande. Man kunne dog argumentere for, at lande som Rumænien og Bulgarien vil ligne lande som Polen og Slovakiet mere, hvilket ville indikere højere udgifter end antaget.

Baseret på OECD's data vil der gennemsnitligt opstå en årlig merudgift på næsten 0,1 procent, svarende til lidt over 11 milliarder euro. Den demografiske udvikling vil dermed medføre en merudgift på 0,6 procent i 2030, idet udgifterne akkumuleres. Medlemslandene vil således i gennemsnit stå over for en samlet merudgift på 89 milliarder euro i 2030, jf. figur 10.

Østeuropæiske nationer som Polen og Slovakiet forventes at blive hårdest ramt, mens lande som Grækenland og Portugal står over for lavere udgifter, blandt andet som følge af reformer af pensionssystemerne, der reducerer udgifterne til disse.  

Selvom beregningen antager reducerede udgifter for Grækenland, er det dog fuldt ud muligt, at visse pensionsreformer vil blive rullet tilbage, da den sociale beskyttelse for den ældre befolkning potentielt er blevet for sparsom. Hvis dette sker, vil Grækenland naturligvis ikke kunne forvente de samme besparelser. De seneste demonstrationer i Frankrig illustrerer utvetydigt, at pensionsreformer ikke altid er populære blandt befolkningen.

EU skal styrke sin egen kapacitet

Både coronapandemien og krigen i Ukraine har fremhævet flere områder, hvor EU er afhængig af andre. Manglen på vacciner, personligt beskyttelsesudstyr, mikrochips og senest naturgas har demonstreret, at globalisering og international handel også indebærer risici.

Derfor er det blevet et politisk mål, at EU skal øge sin suverænitet og dermed mindske de strategiske afhængigheder på forskellige områder. EU har allerede iværksat strategiske initiativer i form af de nationalt finansierede IPCEI-projekter, men der er stigende pres for mere vidtrækkende tiltag, såsom en generel lempelse af reglerne for statsstøtte. Som et resultat heraf har Kommissionen for nylig præsenteret 'Net-Zero Industry Act', som i kombination med andre initiativer skal styrke EU's strategiske autonomi.

Hvis EU-landene begynder at anvende statsstøtte mere proaktivt, vil det medføre omkostninger, men da debatten stadig er i gang, er det på nuværende tidspunkt ikke muligt at kvantificere disse udgifter. Vi ved dog, at de vil opstå i et eller andet omfang, og at de vil øge den samlede udgift ud over, hvad dette brief har estimeret.

Konklusion

I løbet af de kommende otte år vil de europæiske lande stå over for en række presserende udgifter, som vil lægge et betydeligt pres på både statsfinanserne og den politiske prioritering. Den grønne omstilling, forhøjede forsvarsudgifter, genopbygningen af Ukraine og stigende demografiske udgifter er alle opgaver, der kræver politisk handling.

Disse udgifter opstår på et tidspunkt, hvor Europas konkurrenceevne allerede er udfordret, blandt andet som følge af andre landes øgede brug af statsstøtte. Dette bidrager yderligere til de økonomiske udfordringer, der vil præge det kommende årti.

For at kunne håndtere de mange fremtidige udgifter vil det være nødvendigt med strikt politisk prioritering, og denne proces er ikke nødvendigvis ukompliceret. Det er derfor muligt, at nationale regeringer ikke vil kunne opnå opbakning til eksempelvis forhøjede militærudgifter, hvis det medfører nedskæringer i offentlig service eller skattestigninger.

Set fra et dansk perspektiv kan vi forvente, at de stigende udgifter fremadrettet vil skabe et politisk pres for fælles EU-løsninger og sandsynligvis også fælles EU-finansiering, da visse lande vil søge bistand til at tackle udfordringerne. Dette stiller Danmark i en kompleks situation, idet vi traditionelt har modsat os lempelser af finanspolitiske regler og indførelse af ny fælles gæld. Samtidig er det også i Danmarks sikkerhedspolitiske og grønne interesse, at andre lande opnår deres nødvendige investeringsmål. Desuden vil klimakrisen og genopbygningen af Ukraine ikke kunne løses af enkeltlande, hvorfor en fælles EU-tilgang er at foretrække, hvilket yderligere forstærker presset for fælles finansiering på disse områder. Det vil blive en udfordrende balancegang, og debatterne vil kun intensiveres yderligere, hvis vi ikke formår at finde løsninger nu.

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst afspejler udelukkende - som alle publikationer fra Tænketanken EUROPA - forfatterens/forfatternes perspektiver.